具备上述种种品格、观念的宪法委员会成员是我国宪法保障制度得以有效运转的内在条件。
问：我们知道宪法是由不同章节组成的，其中包括国家机构、公民的基本权利和义务等章，在当时的宪法草案讨论中是否讨论了国家机构与公民基本权利和义务哪一章该放前面哪一章该放在后面的问题？ 答：讨论了。您五十年前曾亲历这部中国历史上第一部社会主义宪法的起草工作，作为学生我们为老师的贡献由衷地感到自豪，同时我们想在1954年宪法颁布五十周年到来之际请老师再对制定1954年宪法时的一些历史情况作些回忆，回答我们的一些问题。
问：我们知道现行宪法规定全国人大等国家机关的任期每届为五年，而1954年宪法规定全国人大等国家机关每届任期为四年，为什么要这么规定？ 答：这主要是参照前苏联宪法当时的做法。再过几天就是2004年了，在这里我们提前祝您新年好，祝您在新的一年里身体康健。我当时写过一篇文章批评张伯钧的两院制，那是资本主义国家搞的东西，我认为应该实行一院制，实行人民代表大会制度。问：请您简要介绍一下当时宪法起草委员会成立的背景。进入专题： 1954年宪法 。
也有人认为既然资本主义国家都能规定我们为什么不能规定？还有人认为这样规定就是让我们的广大人民群众和资本家或阶级敌人平等了，还是不行的。全民讨论进行了近三个月，参加讨论的人有一亿五千多万人，提出的意见有一百多万条，这在当时是非常不容易的。有关行政权的确认标准，将在下文中阐述。
[26] [德]奥托•迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务出版社2002年版，第115页。[26]随着行政管理方式的新发展，行政合同应该是判断行政权的标准之一。（二）司法实践的困惑得以解决 根据上文分析可知，传统的行政行为成立理论难以解释行政法律实践中已经认可的抽象行政行为、行政指导行为等行为的行政属性，于是在司法实践中，有些法院把这些行为纳入行政诉讼的受案范围，有些法院却把这些行为排除在受案范围之外。[8] 胡建淼主编：《行政法教程》，法律出版社1996年版，第96-97页。
[19] 同前注[18]，第80页。周伟：《对意思表示是行政行为成立要素的质疑》,《法学杂志》2009年第10期。
[22]这些行政作为包括诸如行政处罚、行政许可、行政奖励等行政法律行为，行政强制等行政事实行为，以及行政指导等准行政行为等。2.行政权的强制性决定秩序行政目标的实现 良好社会秩序的实现需要民众自觉地恪守秩序规则，但是由于主客观方面的原因，并非所有的民众都能够遵循相应的秩序规则，这就需要一定的强制力甚至暴力的存在，并以此来保障正常秩序的实现。参见周伟：《对我国现行行政行为成立理论的检讨》,《湖北行政学院学报》2009年第6期。依法行使行政权力时，行政机关和法律法规授权组织的行为是行政行为，其身份是行政主体。
[15]在确保行政权在保护人权的轨道上正常运行的同时，还需要强化对行政权的监督。周佑勇：《行政法原论》，中国方正出版社2000年版，第166页。（一）行政行为成立要件分为一般要件和特殊要件 鉴于现行行政行为成立理论不能解决我国行政法的现实问题，有必要审视其他部门法的行为成立（或构成）理论或其他国家和地区的行政行为成立理论，以期为完善我国当前的行政行为成立理论所用。特别要件则不能独立适用，即单独的特殊要件不能确认某种行为的行政行为属性，其必须和一般要件结合才能确定某种行为的行政行为属性。
也就是说，即意思因素和法律效果因素是各种法律行为的共有因素。[3]德国行政法学者哈特穆特•毛雷尔教授认为，行政行为应当具有主权性，[4]这里的主权性指的是行政行为成立的权力因素。
3.行政权因素决定着行政行为的法律效果因素的性质 行政机关做出的行为可以产生各种效果，如宪政后果、民事法律效果、刑事责任，至于某种法律效果是否属于行政效果，还要看有没有行政权因素的存在，即行政组织是基于自己的行政权故意或过失做出某种行为侵害了行政相对人的权益、实现某种公共利益，或者不可归责于私人的行为的法律后果才是行政行为的法律效果。行政权和其他因素在行政行为成立中的地位不同：行政权决定着行政行为成立的其他因素的性质，使行政行为区别于行政组织的其他行为，能够解释各种行政法学说，它是行政行为产生、目的实现的前提。
持相同观点的还有，王连昌主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1994年版，第116页。五、行政权是行政行为成立唯一要件下的行政权判断标准 鉴于人类社会对不同历史阶段法的秩序和权利的位阶的不同的认识，在行政法学界形成了不同的行政法理念。[3] 姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第151页。因此，行政权决定着行政行为的法律效果的性质。同样的情况在不同的法院却出现不同的结果，法律适用难以同一，法的公平公正难以实现。（二）我国行政权应有的判断标准 上文已经阐述，我国目前的行政权是秩序行政权和服务行政权同时存在，我国行政权也同时具有秩序行政和服务行政的特点。
共有因素不能起到区分民事行为、行政行为、宪政行为和犯罪行为的的功能，因而不是行政行为成立的一般要件。另有学者认为：以上四个条件必须同时具备，缺一不可，才能构成有效的行政法律行为。
[18]所谓法律行为的特殊成立要件，是指成立非一般性法律行为而需要的特殊条件即充分条件。[11] 参见周伟：《法律效果不是行政行为成立的一般要件》,《法商研究》2015年第3期。
[19] 就行政法学上的行政行为成立要件而言，我国台湾地区学者涂怀莹教授根据组成行政处分（在我国大陆指的是具体行政行为）的组成因素在行政行为成立中的作用不同把行政处分的成立要件分为一般要件和特别要件。胡建淼主编：《行政法教程》，法律出版社1996年版，第86页。
我国行政权的应有判断标准应当包括权力标准、职责标准、先行行为、行政合同和不可归因于私权利的权力标准等。只有获得法律法规授权的组织或个人通过一定的行为表现出来，行政权以一定的行为方式表现出来，行政权才能成为行政行为成立的要件。法律法规赋权机关或组织还负有维护社会公共利益或公共秩序的作为义务。行政行为与行政权相联系，行政行为基于行政权而产生，是行政权的具体运用的方式和方法。
在法律规范中，义务性规范一般直接规定了行政作为义务，表现为必须、应当等表述，当法律法规赋权机关或组织不履行该行政权时，其行为是不作为行政行为。应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第182页。
此外，日本行政法学者室井力认为：行政行为是公权力行使的行为。[10]这样的理论不仅使行政行为成立理论自身缺乏逻辑，还给行政法律实践带来混乱与困惑。
[12] 参见周伟：《对意思表示是行政行为成立要素的质疑》,《法学杂志》2009年第10期。可见，不管是在秩序行政的时代，还是在福利行政期间，行政权的独立以及对行政权的控制是行政行为的产生和发展的根本原因。
赋予某种组织或个人以行政权，并不意味着该组织作出的行为都是行政行为、其行使的权力就是行政权。[12]这些相关理论在刑法理论、民法理论中的正确性已经受到质疑，甚至已经被认为是错误的，[13]继续借鉴已经被认为是错误的民法、刑法理论构建行政法理论，必然会给行政法学理论和行政法律实践带来不利影响。[15] [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。在作为行为中，只有法律法规授权组织或个人运用行政权时，其行为才是行政行为。
作者简介：周伟，法学博士，河南财经政法大学副教授。证成行政权是行政行为成立的唯一一般要件，完善了行政行为成立理论，解决了行政司法实践的困惑，使行政法理论能够指导行政司法实践。
没有行政权的的组织做出的行为不是行政行为。1.行政职责标准 行政职权是一种权利能力，这种能力既包括行使权力的资格，也包括履行义务的资格。
于是，人们才开始注重对行政行为制约机制的研究，现代意义上的行政法应运而生。[29]这种不可归因于私权利的权力标准是在借鉴国际法上的不可归因于国家的责任理论形成的。
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